上訴人（原審原告）菏澤某某清潔燃氣有限公司，住所地菏澤市開發(fā)區(qū)。

法定代表人晁某英。

被上訴人（原審被告）菏澤市牡丹區(qū)綜合行政執(zhí)法局，住所地菏澤市牡丹區(qū)。

被上訴人（原審被告）菏澤市牡丹區(qū)人民政府，住所地菏澤市。

上訴人菏澤某某清潔燃氣有限公司（以下簡稱某某燃氣公司）因訴被上訴人菏澤市牡丹區(qū)綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱牡丹區(qū)執(zhí)法局）、菏澤市牡丹區(qū)人民政府（以下簡稱牡丹區(qū)政府）行政處罰及行政復(fù)議一案，不服菏澤市牡丹區(qū)人民法院（2024）魯1702行初96號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭進行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院查明：

一、2023年5月2日8時54分，牡丹區(qū)執(zhí)法局執(zhí)法人員巡查至牡丹區(qū)大學(xué)路菏澤**對面，發(fā)現(xiàn)某某燃氣公司工作人員駕駛魯Ｒ6****號輕型貨車，在從事瓶裝燃氣經(jīng)營活動。經(jīng)核查，某某燃氣公司《燃氣經(jīng)營許可證》（編號：魯202217710002Ｐ號），由菏澤經(jīng)濟開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)部頒發(fā)。牡丹區(qū)執(zhí)法局當(dāng)日制作現(xiàn)場檢查（勘驗）影像證據(jù)、巡視檢查筆錄，并經(jīng)審批對某某燃氣公司車輛及大液化氣瓶4個（空瓶）、小液化氣瓶24個（11個空瓶）進行證據(jù)登記保存。2023年6月8日，牡丹區(qū)執(zhí)法局作出菏牡綜執(zhí)行處決字［2023］第ＣＲ2-0121號《行政處罰決定書》，認定某某燃氣公司違反了《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第十五條之規(guī)定，并依據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第四十五條之規(guī)定決定對其處以5萬元罰款。

某某燃氣公司對該處罰決定不服，向牡丹區(qū)政府申請行政復(fù)議。牡丹區(qū)政府于2023年12月25日作出菏區(qū)政復(fù)決字［2023］66號行政復(fù)議決定，認為某某燃氣公司2022年3月11日取得《燃氣經(jīng)營許可證》，有效期至2025年3月10日。在牡丹區(qū)執(zhí)法局檢查之日，某某燃氣公司燃氣經(jīng)營許可證仍在有效期內(nèi)，在此情況下認定其未取得燃氣經(jīng)營許可證從事燃氣經(jīng)營活動違反《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第十五條規(guī)定屬事實認定錯誤，且《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第四十五條有兩款，適用不同情形，牡丹區(qū)執(zhí)法局處罰決定未引用到具體條款，屬法律適用錯誤，故此撤銷牡丹區(qū)執(zhí)法局作出的菏牡綜執(zhí)行處決字［2023］第ＣＲ2-0121號《行政處罰決定書》，并責(zé)令牡丹區(qū)執(zhí)法局重新調(diào)查處理。

二、2024年1月2日，牡丹區(qū)執(zhí)法局向某某燃氣公司下達了菏牡綜執(zhí)行處權(quán)告字［2023］第ＣＲ2-0121號（1）行政處罰權(quán)利告知書，告知原告享有陳述、申辯和要求聽證的權(quán)利，并于2024年1月18日公開舉行聽證。2024年1月31日，牡丹區(qū)執(zhí)法局作出菏牡綜執(zhí)行處決字［2023］第ＣＲ2-0121號（1）《行政處罰決定書》，依據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第四十五條第二款“違反本條例規(guī)定，燃氣經(jīng)營者不按照燃氣經(jīng)營許可證的規(guī)定從事燃氣經(jīng)營活動的，由燃氣管理部門責(zé)令限期改正，處3萬元以上20萬以下罰款……”的規(guī)定，決定對其處以5萬元罰款。某某燃氣公司對該處罰決定仍不服，向牡丹區(qū)政府申請行政復(fù)議。牡丹區(qū)政府于2024年5月7日作出菏區(qū)政復(fù)決字［2024］33號《行政復(fù)議決定書》，維持牡丹區(qū)執(zhí)法局作出的菏牡綜執(zhí)行處決字［2023］第ＣＲ2-0121號（1）《行政處罰決定書》。

三、2014年4月22日，菏澤市城市管理局向某某燃氣公司頒發(fā)魯Ｒ燃［2014］105號《燃氣經(jīng)營許可證》，經(jīng)營區(qū)域為“城郊”，有效期限至2019年4月22日。2019年3月11日，菏澤市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會建設(shè)局向某某燃氣公司頒發(fā)魯201917710002Ｐ號《燃氣經(jīng)營許可證》，經(jīng)營區(qū)域為“菏澤開發(fā)區(qū)”，有效期限至2022年3月10日。2022年3月11日，菏澤經(jīng)濟開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)部向某某燃氣公司頒發(fā)魯202217710002Ｐ號《燃氣經(jīng)營許可證》，該許可證經(jīng)營區(qū)域部分為空白，未載明內(nèi)容。

原審法院認為：一、《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第五條規(guī)定，“國務(wù)院建設(shè)主管部門負責(zé)全國的燃氣管理工作?？h級以上地方人民政府燃氣管理部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的燃氣管理工作。縣級以上人民政府其他有關(guān)部門依照本條例和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)有關(guān)燃氣管理工作。”菏區(qū)辦字〔2019〕36號《區(qū)委辦公室區(qū)政府辦公室關(guān)于印發(fā)<菏澤市牡丹區(qū)綜合行政執(zhí)法局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定>的通知》第三條第十三款第四項規(guī)定，“區(qū)執(zhí)法局（城管局）負責(zé)監(jiān)管城鎮(zhèn)民用燃氣經(jīng)營企業(yè)，監(jiān)管城市燃氣門站及下游燃氣設(shè)施?！北景钢?，牡丹執(zhí)法局作為牡丹區(qū)的燃氣管理部門，具有負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)燃氣監(jiān)督管理工作的法定職責(zé)。

二、《燃氣經(jīng)營許可管理辦法》第二條第一款規(guī)定，“從事燃氣經(jīng)營活動的，應(yīng)當(dāng)依法取得燃氣經(jīng)營許可，并在許可事項規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營。”《山東省燃氣經(jīng)營許可管理辦法》第四條第一款規(guī)定，“燃氣經(jīng)營許可證實行屬地審查審批。從事燃氣經(jīng)營活動的企業(yè)必須取得設(shè)區(qū)的市、縣（市）燃氣管理部門頒發(fā)的《燃氣經(jīng)營許可證》后，方可從事燃氣經(jīng)營活動?！薄度細饨?jīng)營許可管理辦法》第十條規(guī)定，“燃氣經(jīng)營許可證的格式、內(nèi)容、有效期限、編號方式等按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)〈燃氣經(jīng)營許可證〉格式的通知》（建城〔2011〕174號）執(zhí)行?！弊》亢统青l(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)〈燃氣經(jīng)營許可證〉格式的通知》（建城〔2011〕174號）第四條規(guī)定《燃氣經(jīng)營許可證》編號由發(fā)證部門根據(jù)以下方法統(tǒng)一編制：“燃氣經(jīng)營企業(yè)所在地省級簡稱＋發(fā)證年份編號＋副省級或地級城市（地區(qū)）編號＋縣（縣級市、區(qū)等）編號＋流水號＋經(jīng)營類別代碼”，通知中還規(guī)定了具體編排方法。

三、某某燃氣公司持有的魯202217710002Ｐ號《燃氣經(jīng)營許可證》，雖經(jīng)營區(qū)域部分為空白，但根據(jù)燃氣經(jīng)營許可證實行屬地審查審批及其《燃氣經(jīng)營許可證》編號魯202217710002Ｐ號可知，“2022”為該許可證發(fā)證年份，“17”為某某燃氣公司所在地級城市（地區(qū)）編號，“71”為某某燃氣公司所在縣（縣級市、區(qū)等）的編號，“0002”為流水號，“Ｐ”為經(jīng)營瓶裝燃氣的類別代碼。本案中，某某燃氣公司從事涉案燃氣經(jīng)營活動地點為菏澤市牡丹區(qū)大學(xué)路，菏澤市牡丹區(qū)代碼為“02”，其取得的魯202217710002Ｐ號《燃氣經(jīng)營許可證》顯然不屬于牡丹區(qū)的燃氣經(jīng)營許可，屬未按燃氣經(jīng)營許可證的規(guī)定從事燃氣活動。《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第四十五條第二款規(guī)定，“違反本條例規(guī)定，燃氣經(jīng)營者不按照燃氣經(jīng)營許可證的規(guī)定從事燃氣經(jīng)營活動的，由燃氣管理部門責(zé)令限期改正，處3萬元以上20萬元以下罰款；有違法所得的，沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，吊銷燃氣經(jīng)營許可證；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?span>某某燃氣公司未按照燃氣經(jīng)營許可證規(guī)定從事燃氣經(jīng)營活動，符合上述規(guī)定情形。

綜上，牡丹區(qū)執(zhí)法局作出的涉案處罰決定認定事實清楚、適用法律正確，程序合法。牡丹區(qū)政府受理復(fù)議申請后，依法送達相關(guān)文書，在法定期限內(nèi)作出的復(fù)議決定，事實清楚，程序合法。某某燃氣公司訴請撤銷涉案行政處罰決定及行政復(fù)議決定，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十九條之規(guī)定，判決駁回菏澤某某清潔燃氣有限公司的訴訟請求。

上訴人某某燃氣公司上訴稱：一、牡丹區(qū)執(zhí)法局作出的被訴行政處罰決定，程序違法。1．被訴行政處罰決定所適用的依據(jù)，超出行政處罰告知書的范圍。行政處罰告知書告知違反了《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第二條、第十五條的規(guī)定，處罰依據(jù)為《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第四十五條第二款。被訴行政處罰決定載明的是違反了《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第二條第一款、第十五條以及《山東省燃氣經(jīng)營許可管理辦法》第三條、第四條第一款的規(guī)定。2．牡丹區(qū)執(zhí)法局作出的被訴行政處罰決定，與之前被復(fù)議撤銷的行政處罰決定是基于同一事實和理由，違反了行政復(fù)議法第六十四條第二款關(guān)于不得以同一事實和理由作出與原行政行為相同的行政行為的規(guī)定，而牡丹區(qū)政府復(fù)議維持被訴行政處罰決定，也同樣違反了該規(guī)定。

二、一審法院以上訴人持有的魯202217710002Ｐ號《燃氣經(jīng)營許可證》中“71”編號不是牡丹區(qū)編號為由，判決駁回上訴人的訴訟請求，認定事實、適用法律錯誤。

1．在許可證中，“經(jīng)營區(qū)域”和“許可證編號”是不同的事項，二者不能混為一談。許可證編號是編制方法是以燃氣經(jīng)營企業(yè)所在地作為編制依據(jù)，但這并不能代替《燃氣經(jīng)營許可證》中對“經(jīng)營區(qū)域”作出的許可。

2．一審判決作出后，上訴人通過“企查查ＡＰＰ”查詢菏澤多家燃氣企業(yè)的許可證編號，顯示《燃氣經(jīng)營許可證》的編號未按照國家住建部建城〔2011〕174號文件編制。

3．上訴人于2014年由菏澤市城市管理局初次核發(fā)《燃氣經(jīng)營許可證》，其后于2019年由菏澤市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會建設(shè)局換發(fā)證、于2022年由菏澤經(jīng)濟開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)部換發(fā)證、于2023年由菏澤魯西新區(qū)規(guī)劃建設(shè)局換發(fā)證。從以上各證編號可知，初次核發(fā)證書并非按前述174號文件進行編號。并且，依據(jù)《山東省燃氣經(jīng)營許可管理辦法》第十六條、《燃氣經(jīng)營許可管理辦法》第十二條規(guī)定，已經(jīng)取得燃氣經(jīng)營許可證的燃氣經(jīng)營企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營類別、經(jīng)營區(qū)域、供應(yīng)方式等發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)重新申請經(jīng)營許可。但是，上訴人自2019年之后持有的《燃氣經(jīng)營許可證》均屬于換發(fā)，而非重新申請經(jīng)營許可，所以經(jīng)營區(qū)域不應(yīng)發(fā)生變化。也就是說，上訴人持有2014年菏澤市城市管理局初次核發(fā)的燃氣經(jīng)營許可證，完全可以在牡丹區(qū)進行經(jīng)營活動，此后均系換發(fā)不存在跨區(qū)域經(jīng)營的問題。

三、案涉《燃氣經(jīng)營許可證》的發(fā)證機關(guān)并未對經(jīng)營區(qū)域作出限制，且上訴人多次函詢發(fā)證機關(guān)關(guān)于經(jīng)營區(qū)域的問題，發(fā)證機關(guān)均給予了在同一城區(qū)（行政區(qū)）“沒有經(jīng)營區(qū)域限制”的回復(fù)。被上訴人按照《燃氣經(jīng)營許可證》的許可事項和函復(fù)精神從事燃氣經(jīng)營活動，不存在違反《燃氣經(jīng)營許可管理辦法》第二條第一款的規(guī)定的行為，牡丹區(qū)執(zhí)法局不應(yīng)當(dāng)對上訴人再作出行政處罰。四、菏澤魯西新區(qū)（原菏澤經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會）并非國務(wù)院批準設(shè)立的行政區(qū)劃，僅是山東省人民政府批準設(shè)立的經(jīng)濟區(qū)劃，在行政區(qū)劃上應(yīng)當(dāng)屬于菏澤市牡丹區(qū)，菏澤市人民政府授權(quán)其代為行使牡丹區(qū)政府的某些職能。本案中，牡丹區(qū)執(zhí)法局在行政處罰決定中載明“菏澤市人民政府授權(quán)菏澤經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會行使縣級人民政府及有關(guān)部門的法定行政審批權(quán)限”，但是其并不能等同于縣級人民政府，《山東省燃氣經(jīng)營許可管理辦法》第三條、第四條第一款中所規(guī)定的設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府是指“由國務(wù)院批準設(shè)立的市、縣人民政府”。綜上，一審法院認定事實錯誤，適用法律錯誤，請求二審法院撤銷一審判決，改判撤銷被訴行政處罰決定和行政復(fù)議決定。

被上訴人牡丹區(qū)執(zhí)法局答辯稱：一、原審法院認定事實清楚，適用法律法規(guī)正確。1．牡丹區(qū)執(zhí)法局具有對不按照燃氣經(jīng)營許可證的規(guī)定從事燃氣經(jīng)營違法行為作出行政處罰的法定職權(quán)。2．某某燃氣公司所持有經(jīng)營許可證未載明經(jīng)營區(qū)域，應(yīng)當(dāng)按照發(fā)證機關(guān)的行政管轄區(qū)域進行認定。燃氣經(jīng)營許可實行屬地審查審批，某某燃氣公司所持有許可證不屬于牡丹區(qū)的燃氣經(jīng)營許可，屬于未按燃氣經(jīng)營許可證的規(guī)定從事燃氣經(jīng)營活動，其行為違反了《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第二條第一款、第十五條以及《山東省燃氣經(jīng)營許可管理辦法》第三條、第四條的規(guī)定。3．牡丹區(qū)執(zhí)法局依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》及《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第四十五條第二款的規(guī)定，作出了責(zé)令停止違法行為通知書、召開了聽證會、下達了行政處罰決定書，程序合法。

二、被訴行政處罰決定并未違反行政復(fù)議法第六十四條之規(guī)定。1．事實上，某某燃氣公司存在不按照燃氣經(jīng)營許可證的規(guī)定從事燃氣經(jīng)營活動的違法行為，行政處罰認定事實正確。2．法律上，牡丹區(qū)執(zhí)法局并非以同一事實同一理由作出兩次相同的行政處罰。本案中不存在行政復(fù)議法第六十四條規(guī)定的四種情形，即（一）主要事實不清、證據(jù)不足；（二）違反法定程序；（三）適用的依據(jù)不合法；（四）超越職權(quán)或者濫用職權(quán)。3．牡丹區(qū)執(zhí)法局雖然作出了兩次行政處罰，但是兩份行政處罰決定依據(jù)的事實并無錯誤，僅是因第一次行政處罰所列法律規(guī)定不夠具體，復(fù)議機關(guān)要求改正，牡丹區(qū)執(zhí)法局此次行政處罰列明了具體的法律條款。

三、上訴人存在未按燃氣經(jīng)營許可證的規(guī)定從事燃氣經(jīng)營活動的違法事實。1．某某燃氣公司取得的2019年《燃氣經(jīng)營許可證》為菏澤經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會建設(shè)局頒發(fā)，經(jīng)營區(qū)域為菏澤開發(fā)區(qū)。2022年菏澤經(jīng)濟開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)部向某某燃氣公司頒發(fā)的《燃氣經(jīng)營許可證》的經(jīng)營區(qū)域部分雖為空白，但是根據(jù)燃氣經(jīng)營許可證實行屬地審查審批的規(guī)定，經(jīng)營區(qū)域也應(yīng)當(dāng)為菏澤開發(fā)區(qū)。2．某某燃氣公司在牡丹區(qū)大學(xué)路從事燃氣經(jīng)營活動，但其取得的《燃氣經(jīng)營許可證》并不屬于牡丹區(qū)的燃氣經(jīng)營許可，其行為屬于未按燃氣經(jīng)營許可證的規(guī)定從事燃氣活動。綜上所述，被訴行政處罰認定事實清楚，適用法律正確，行政程序合法，應(yīng)依法駁回某某燃氣公司的上訴請求。

被上訴人牡丹區(qū)政府答辯稱：被訴行政復(fù)議決定依法履行了相關(guān)程序，查明了有關(guān)事實，一審判決認定事實清楚、適用法律依據(jù)正確、程序合法，請二審法院維持一審判決。

一審中，當(dāng)事人提交的證據(jù)均經(jīng)庭審質(zhì)證，入卷備查。二審中，上訴人提交新的證據(jù)三組，第一組證據(jù)，法規(guī)咨詢請示函及關(guān)于菏澤某某清潔燃氣有限公司咨詢函的回復(fù)各一份，用于證明2022年3月11日換發(fā)的《燃氣經(jīng)營許可證》編號中的“71”代表發(fā)證單位區(qū)劃代碼，不代表上訴人的經(jīng)營區(qū)域，一審法院以許可證編號推定上訴人經(jīng)營區(qū)域錯誤，被上訴人牡丹區(qū)執(zhí)法局未就經(jīng)營區(qū)域問題向發(fā)證機關(guān)盡到必要的調(diào)查義務(wù)。第二組證據(jù)，企業(yè)燃氣經(jīng)營許可詳情信息五份，用于證明地方發(fā)證部門并未按照國家住建部建城〔2011〕174號文件編制方法編制燃氣經(jīng)營許可證編號，一審法院以燃氣經(jīng)營許可證編號推定經(jīng)營區(qū)域明顯錯誤。第三組證據(jù)，牡丹區(qū)執(zhí)法局《處罰決定催告書》一份，用于證明牡丹區(qū)執(zhí)法局于2024年7月17日在案涉行政處罰決定尚在復(fù)議期間就催告上訴人繳納罰款及加處罰款，雖然后續(xù)該催告書被撤回，但可證實牡丹區(qū)執(zhí)法局未按照法律規(guī)定行使職權(quán)。另外，申請調(diào)取菏澤某某石油昆侖燃氣有限公司的燃氣經(jīng)營許可證及經(jīng)營區(qū)域有關(guān)資料。

經(jīng)審查，第一、二組證據(jù)屬于一審判決后取得，其內(nèi)容真實與本案存在關(guān)聯(lián)性，認定為本案有效證據(jù)；第三組證據(jù)與本案被訴行政行為的合法性審查缺乏關(guān)聯(lián)性，不予采信。二審中提出調(diào)取證據(jù)申請不符合《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》且申請事項缺乏必要性，本院不予準許。

根據(jù)本案有效證據(jù)及調(diào)查情況，本院同意原審已查明的事實。另查明：一、菏澤魯西新區(qū)規(guī)劃建設(shè)局于2023年7月31日為某某燃氣公司換發(fā)了魯20231700002Ｐ（換）《燃氣經(jīng)營許可證》，經(jīng)營區(qū)域處載明“以菏澤市城市管理局2014年4月22日許可的區(qū)域為準。”

二、菏澤魯西新區(qū)規(guī)劃建設(shè)局于2023年7月6日作出《關(guān)于菏澤某某清潔燃氣有限公司咨詢函的回復(fù)》，載明是根據(jù)“2015年9月6日菏澤市城市管理局下發(fā)的《關(guān)于規(guī)劃燃氣設(shè)施建設(shè)及許可審批的通知》（菏城管［2015］167號）文件，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)燃氣經(jīng)營企業(yè)的管理．．．我單位于2019年3月11日、2022年3月11日兩次對你公司的《燃氣經(jīng)營許可證》進行了延續(xù)換發(fā)．．．針對你公司能否在主城區(qū)內(nèi)進行液化氣配送的問題，目前我單位主要負責(zé)魯西新區(qū)轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)燃氣管理業(yè)務(wù)，針對液化石油氣企業(yè)在同一城區(qū)（行政區(qū)）內(nèi)經(jīng)營區(qū)域，上級主管部門沒有相關(guān)文件做出變更和具體劃分．．．按照《山東省城市燃氣管理條例》釋義，所謂符合燃氣發(fā)展規(guī)劃要求是指，市（縣）級層面燃氣整體規(guī)劃。至于瓶裝液化石油氣在同一行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)營區(qū)域的設(shè)定劃分，我單位自2015年9月接管轄區(qū)內(nèi)燃氣管理業(yè)務(wù)以來，從未收到上級主管部門針對關(guān)于菏澤主城區(qū)液化石油氣企業(yè)經(jīng)營區(qū)域設(shè)定劃分的相關(guān)文件。魯西新區(qū)是功能區(qū)，地理位置在主城區(qū)與牡丹區(qū)相融相連，并且牡丹區(qū)的液化石油氣企業(yè)在魯西新區(qū)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)營配送瓶裝液化氣已是常態(tài)?！?/p>

三、2024年12月3日，菏澤魯西新區(qū)規(guī)劃建設(shè)局針對某某燃氣公司對其持有的編號為魯202217710002Ｐ的《燃氣經(jīng)營許可證》中的“71”是否代表該公司的經(jīng)營區(qū)域的咨詢作出回復(fù)，“中間4位是你單位的注冊地址，即菏澤開發(fā)區(qū)（1771），71是發(fā)證單位的區(qū)劃代碼，不代表你公司的經(jīng)營區(qū)域。”四、一審卷宗第201頁裝訂有協(xié)查函復(fù)印件，顯示牡丹區(qū)執(zhí)法局于2023年12月26日曾向菏澤市城市管理局出具協(xié)查函，內(nèi)容是“菏澤市城市管理局：因案件調(diào)查需要，現(xiàn)就貴局向菏澤某某清潔燃氣有限公司頒發(fā)的《燃氣經(jīng)營許可證》（編號：魯202217710002Ｐ）載明的‘經(jīng)營區(qū)域’范圍進行核實，請貴局對經(jīng)營區(qū)域作出界定”，顯示通過ＥＭＳ郵寄，卷宗中無協(xié)查函的簽收情況，無菏澤市城市管理局對該協(xié)查函的回復(fù)意見。

本院認為：本案爭議焦點在于，某某燃氣公司的經(jīng)營行為是否屬于超出許可事項規(guī)定的經(jīng)營區(qū)域進行經(jīng)營，從而構(gòu)成應(yīng)按《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第四十五條第二款進行處罰的“不按照燃氣經(jīng)營許可證的規(guī)定從事燃氣經(jīng)營活動的”違法行為。

一、相關(guān)規(guī)定

《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第十五條規(guī)定，“國家對燃氣經(jīng)營實行許可證制度。從事從事燃氣經(jīng)營活動的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）符合燃氣發(fā)展規(guī)劃要求；（二）有符合國家標準的燃氣氣源和燃氣設(shè)施；（三）有固定的經(jīng)營場所、完善的安全管理制度和健全的經(jīng)營方案；（四）企業(yè)的主要負責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員以及運行、維護和搶修人員經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)并考核合格；（五）法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。符合前款規(guī)定條件的，由縣級以上地方人民政府燃氣管理部門核發(fā)燃氣經(jīng)營許可證?！钡谑鶙l規(guī)定，“禁止個人從事管道燃氣經(jīng)營活動。個人從事瓶裝燃氣經(jīng)營活動的，應(yīng)當(dāng)遵守省、自治區(qū)、直轄市的有關(guān)規(guī)定?！钡诙鍡l第一款規(guī)定，“燃氣經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對其從事瓶裝燃氣送氣服務(wù)的人員和車輛加強管理，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！?/p>

《燃氣經(jīng)營許可管理辦法》第二條第一款規(guī)定，“從事燃氣經(jīng)營活動的，應(yīng)當(dāng)依法取得燃氣經(jīng)營許可，并在許可事項規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營?！钡谒臈l第一款規(guī)定，“燃氣經(jīng)營許可證由縣級以上地方人民政府燃氣管理部門核發(fā)，具體發(fā)證部門根據(jù)省級地方性法規(guī)、省級人民政府規(guī)章或決定確定?！钡谖鍡l第（一）項規(guī)定，“申請燃氣經(jīng)營許可，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）符合燃氣發(fā)展規(guī)劃要求。燃氣經(jīng)營區(qū)域、燃氣種類、供應(yīng)方式和規(guī)模、燃氣設(shè)施布局和建設(shè)時序等符合依法批準的燃氣發(fā)展規(guī)劃?！钡谑l規(guī)定，“已取得燃氣經(jīng)營許可證的燃氣經(jīng)營企業(yè)，有下列情形的，應(yīng)重新申請經(jīng)營許可。（一）燃氣經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營類別、經(jīng)營區(qū)域、供應(yīng)方式等發(fā)生變化的；（二）燃氣經(jīng)營企業(yè)發(fā)生分立、合并的?！?/p>

《山東省燃氣管理條例》第七條第一款規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)組織燃氣管理部門和自然資源等部門編制燃氣專項規(guī)劃，按照法定程序批準后實施?！钡谑鶙l規(guī)定，“燃氣經(jīng)營企業(yè)在規(guī)定的經(jīng)營場所范圍外設(shè)立燃氣供應(yīng)站點、車船用燃氣加氣站的，應(yīng)當(dāng)符合燃氣專項規(guī)劃，其燃氣設(shè)施、經(jīng)營場所和從業(yè)人員等，應(yīng)當(dāng)符合國家和省規(guī)定的條件?！?/p>

《山東省燃氣經(jīng)營許可管理辦法》第三條規(guī)定，“省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳負責(zé)全省燃氣經(jīng)營許可管理工作。設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門或者縣級以上人民政府確定的部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的燃氣經(jīng)營許可管理工作?！钡谒臈l第一款規(guī)定，“燃氣經(jīng)營許可證實行屬地審查審批。從事燃氣經(jīng)營活動的企業(yè)必須取得設(shè)區(qū)的市、縣（市）燃氣管理部門頒發(fā)的《燃氣經(jīng)營許可證》后，方可從事燃氣經(jīng)營活動?！钡谒臈l第四款規(guī)定“設(shè)區(qū)的市人民政府或者地方法規(guī)規(guī)定由區(qū)燃氣管理部門審批頒發(fā)《燃氣經(jīng)營許可證》的，從其規(guī)定?！钡谖鍡l規(guī)定，“取得《燃氣經(jīng)營許可證》的燃氣經(jīng)營企業(yè)在許可證規(guī)定的經(jīng)營區(qū)域范圍外設(shè)立的瓶裝供應(yīng)站、加氣站、各類瓶組氣化站等站點必須取得站點所在地燃氣管理部門頒發(fā)的《燃氣（供應(yīng)站）經(jīng)營許可證》后，方可從事燃氣經(jīng)營活動?！?/p>

需要說明的是，山東省住房和建設(shè)廳于2023年11月3日印發(fā)的《關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)燃氣經(jīng)營許可證管理有關(guān)工作的通知》中規(guī)定，進一步規(guī)劃燃氣經(jīng)營許可管理。嚴格落實國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會《全國城鎮(zhèn)燃氣安全專項整治工作方案》、國家住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《全國城鎮(zhèn)燃氣安全專項整治燃氣管理部門專項方案》要求，完善燃氣經(jīng)營許可證管理制度，將審批層級由市、縣級調(diào)整為設(shè)區(qū)市級，將《山東省燃氣經(jīng)營許可管理辦法》第三條規(guī)定的“省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳負責(zé)全省燃氣經(jīng)營許可管理工作。設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門或者縣級以上人民政府確定的部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的燃氣經(jīng)營許可管理工作?！闭{(diào)整為“省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳負責(zé)全省燃氣經(jīng)營許可管理工作。設(shè)區(qū)的市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門或者設(shè)區(qū)的市人民政府確定的部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的燃氣經(jīng)營許可管理工作?！蓖瑫r載明，《山東省燃氣經(jīng)營許可管理辦法》按照國家最新規(guī)定，已啟動修訂程序，適時修改完善。

二、規(guī)定表明

（一）從事燃氣經(jīng)營活動的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依法取得燃氣經(jīng)營許可。

（二）取得燃氣經(jīng)營許可的條件之一是符合燃氣發(fā)展規(guī)劃要求，其中包括燃氣經(jīng)營區(qū)域、燃氣種類、供應(yīng)方式和規(guī)模、燃氣設(shè)施布局和建設(shè)時序等均需符合燃氣發(fā)展規(guī)劃。

（三）關(guān)于燃氣發(fā)展規(guī)劃，是由設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府組織燃氣管理部門和自然資源等部門編制燃氣專項規(guī)劃。需要注意的是，組織編制燃氣專項規(guī)劃的主體是設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府，并不包括市轄區(qū)人民政府。由此可見，相關(guān)法規(guī)在規(guī)定組織編制燃氣專項規(guī)劃的主體時，已經(jīng)考慮到現(xiàn)實中多存在出于行政管理的現(xiàn)實需要而將一個城市劃分為若干市轄區(qū)的情況，這些區(qū)之間邊界緊鄰、轄區(qū)交互，如果以區(qū)為編制燃氣專項規(guī)劃的主體，可能會出現(xiàn)因不了解臨近轄區(qū)在邊界處的燃氣專項規(guī)劃，從而導(dǎo)致邊界處的燃氣規(guī)劃布局疏密不均、重復(fù)建設(shè)，因此從宏觀統(tǒng)籌、合理布局的角度有必要以設(shè)區(qū)的市、縣（市）為主體，組織編制燃氣專項規(guī)劃。

（四）設(shè)區(qū)的市人民政府確定的部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的燃氣經(jīng)營許可管理工作。取得《燃氣經(jīng)營許可證》的燃氣經(jīng)營企業(yè)應(yīng)嚴格按照燃氣經(jīng)營許可證的規(guī)定從事燃氣經(jīng)營活動。在經(jīng)營區(qū)域范圍外從事幾類經(jīng)營行為--設(shè)立瓶裝供應(yīng)站、加氣站、各類瓶組氣化站等站點，需要符合燃氣專項規(guī)劃，并取得站點所在地燃氣管理部門頒發(fā)的《燃氣（供應(yīng)站）經(jīng)營許可證》。瓶裝燃氣經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對其從事瓶裝燃氣送氣服務(wù)的人員和車輛加強管理，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

三、具體本案

牡丹區(qū)執(zhí)法局作出被訴行政處罰主要是認為，某某燃氣公司系魯西新區(qū)2022年頒發(fā)的《燃氣經(jīng)營許可證》，該經(jīng)營許可證未載明經(jīng)營區(qū)域，燃氣經(jīng)營許可證實行屬地審查審批，應(yīng)當(dāng)按照發(fā)證機關(guān)的行政管轄區(qū)域認定經(jīng)營區(qū)域。在牡丹區(qū)轄區(qū)配送氣瓶從事經(jīng)營活動，屬于不按照燃氣經(jīng)營許可證的規(guī)定從事燃氣經(jīng)營活動的行為，依法應(yīng)予處罰。

某某燃氣公司于2014年取得菏澤市城市管理局頒發(fā)的《燃氣經(jīng)營許可證》，標注經(jīng)營區(qū)域為“城郊”，其后經(jīng)過2019年、2022年、2023年三次換發(fā)，本案牡丹區(qū)執(zhí)法局2023年5月2日查處案件時，某某燃氣公司持有的2022年換發(fā)的《燃氣經(jīng)營許可證》。結(jié)合前述，某某燃氣公司取得《燃氣經(jīng)營許可證》，代表符合菏澤市燃氣專項規(guī)劃，而非魯西新區(qū)燃氣專項規(guī)劃，可以依法開展經(jīng)營活動。

至于“經(jīng)營區(qū)域”。燃氣經(jīng)營許可證實行屬地審查審批，審理認為，此處屬地審查一般是指企業(yè)登記注冊地址所屬的行政區(qū)劃，而非特指企業(yè)的經(jīng)營區(qū)域，僅憑《燃氣經(jīng)營許可證》的發(fā)證機關(guān)或者編號去界定企業(yè)的經(jīng)營區(qū)域，缺乏法律依據(jù)。對此，菏澤魯西新區(qū)規(guī)劃建設(shè)局的回復(fù)函中也有明確。如果牡丹區(qū)執(zhí)法局認為，某某燃氣公司經(jīng)營區(qū)域是魯西新區(qū)。這屬于案件事實問題，根據(jù)行政訴訟法關(guān)于行政行為合法性的舉證規(guī)則，應(yīng)當(dāng)由牡丹區(qū)執(zhí)法局承擔(dān)舉證責(zé)任。但是，牡丹區(qū)執(zhí)法局未能提交有效證據(jù)證明此點，復(fù)議機關(guān)作出的菏區(qū)政復(fù)決字［2024］33號行政復(fù)議決定認為牡丹區(qū)執(zhí)法局在再次作出行政處罰的過程中“牡丹區(qū)執(zhí)法局向菏澤市城市管理局通過ＥＭＳ郵寄關(guān)于經(jīng)營區(qū)域認定的協(xié)查函，已盡到必要的調(diào)查義務(wù)”，亦屬錯誤。當(dāng)規(guī)劃、許可、執(zhí)法等職權(quán)分屬不同的行政機關(guān)，且涉及市級職權(quán)行使等特殊情形時，應(yīng)結(jié)合相關(guān)規(guī)定進行更為審慎全面的審查，注意避免損害行政相對人的信賴利益。根據(jù)規(guī)定，編制燃氣專項規(guī)劃、燃氣經(jīng)營許可均是設(shè)區(qū)的市的事權(quán)范疇。函詢無果，不意味可自行作出認定。牡丹區(qū)執(zhí)法局僅是在發(fā)函且未得到回復(fù)的情況下，就作出超出許可經(jīng)營區(qū)域的事實認定，并未盡到必要調(diào)查義務(wù)，主要證據(jù)不足。

綜上，被訴行政處罰決定認定事實不清，主要證據(jù)不足；被訴行政復(fù)議決定維持被訴處罰決定，結(jié)果有誤；一審法院認定事實不清，適用法律錯誤，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷菏澤市牡丹區(qū)人民法院于2024年11月18日作出的（2024）魯1702行初96號行政判決；

二、撤銷牡丹區(qū)政府于2024年5月7日作出的菏區(qū)政復(fù)決字［2024］33號行政復(fù)議決定；

三、撤銷牡丹區(qū)執(zhí)法局于2024年1月31日作出的菏牡綜執(zhí)行處決字［2023］第CR2-0121號（1）行政處罰決定。

一、二審案件受理費各50元，由被上訴人牡丹區(qū)執(zhí)法局、牡丹區(qū)政府負擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長：龐寵

審判員：陳士安

審判員：劉璐

二Ｏ二五年二月十四日

法官助理：李欣

書記員：郭通